社会组织风险监管的必要性与可行性

社会组织对于维护社会稳定、积累社会资本、供给公共产品、配置社会资源等方面具有重要意义。由于我国目前社会组织仍处于发展的初级阶段，易受到各种风险侵蚀，近年来，国家优化营商环境、政府“放管服”改革深化，客观上对现行社会组织监管体制形成了较大压力，如何加强对社会组织的监管是民政部门亟待研究的课题。笔者认为，从风险监管视角出发，完善社会组织监管体系或许可以成为破题之道。

　　社会组织风险监管的必要性

　　从2002年至今，我国社会组织处于稳定发展阶段，出现了五个方面的显著变化：一是社会组织数量激增，由24.4万个升至82万个。二是社会组织逐渐回归非政府、非营利的本质。过去相当长的时间内，社会组织不同程度依附于行政力量，随着市场经济的发展、政治体制改革的推进、公民意识的觉醒，社会组织逐渐成为真正独立的法人主体。三是社会组织形态界限日渐模糊。社会组织直接登记后，形成了事实上的准入难度不一致的情况。为获取法人身份，募集善款为主业的社会团体、会员制的民办非企业单位、研究型基金会等“非典型”社会组织屡见不鲜。加之，相较于社会团体、民办非企业单位，基金会申请国家财税优惠支持更加简便，也更加模糊了社会组织的形态界限。四是社会组织竞争加剧。随着数量增加，社会服务体系内按照市场规律实现优胜劣汰、大鱼吃小鱼。许多社会组织高层管理者，通过互任理事的方式，实际掌控着多种形态组成的社会组织集团，并通过实质上的兼并、重组其他社会组织的方式实现规模扩张。五是社会组织新业态、新趋向出现。近年来，社会企业、公益创投、社会影响力投资等多种新业态出现；同时，随着社区社会组织发展、事业单位改革进程加快，社区社会组织登记需求增加，部分事业单位开始谋求加入社会组织队伍的途径。

　　但由于各种原因，从监管环节看，对社会组织“重登记、轻管理”的沉疴痼疾一直困扰着民政部门，规范社会组织业务管理、内部管理的法律法规薄弱；从监管主体看，社会组织监管一直以政府监管为主，社会监管、行业监管和社会组织自律发展缓慢；从监管方式看，政府主要依靠法律法规对社会组织进行“合法性”监管，而法律法规存在“用力过猛”与“监管空白”并存的现状。此外，受日益增长的社会组织数量和机构改革后监管人员不足的双重夹击，“人盯人”的人工监管方式腹背受敌。多方面事实证明，传统的社会组织监管已经在思想、实践中都出现了不适应时代发展的现象，探索适应时代要求的社会组织监管之路刻不容缓。

　　社会组织风险监管的可行性

　　社会组织风险监管的含义可以分为狭义和广义两个方面。狭义上的社会组织风险监管是指，在维护国家和社会稳定的前提下，以公共利益最大化和公众损失最小化为宗旨，在党的领导下，政府、社会、公民等多元主体参与，涵盖社会组织准入、运行、退出全流程的综合监管体系。广义上的社会组织风险监管还包括政府引导社会组织参与公共事务、化解社会矛盾。

　　开展社会组织风险监管，是一项系统工程。笔者建议，可以从以下四个方面入手：

　　一是监管重点或以风险监管为主、合法性监管为辅。合法性监管是指监管者对社会组织执行法律、法规、政策情况进行监管。监管者认为合法性监管的核心在于制定好规则、被监管者遵纪守法即可实现监管目标。但在社会风险变化快、形式多样，同时要兼顾最大化激发市场、社会活力的要求下，这种监管方式敏感度低，不能及时、全面地反映风险状态，导致监管措施滞后于风险进程。风险监管是指监管者对社会组织外生风险、内生风险的综合监管。社会组织外生风险监管既包括对社会组织活动产生的社会风险评估、预警、及时干预、控制，也包括引导社会组织化解社会矛盾。社会组织内生风险监管既包括负责人资质监管、财务风险评估和预警、公益资产风险评估和预警、信用信息管理等诸方面，也包括准入、运行、退出全过程监管。由单一的合法性监管转向风险监管为主、合法性监管为辅，可以充分发挥政府监管、社会监管、行业自律的综合效能，在保障社会稳定、公益资产相对安全的同时，保护社会组织的运营自主权。

　　二是社会组织内控管理是监管的第一防线。从风险监管的角度考虑，内部管理是社会组织通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的机制。其目的在于及时发现和自纠错误，提高运营效率，保证社会组织遵守国家各项法律法规。对于社会组织监管来说，监管第一防线应当是社会组织自身。审慎经营和控制风险的第一责任人是具有资质过硬的社会组织负责人。良好的内部治理结构是防范风险的第一道防线，也是社会组织监管的先决条件；市场约束机制、社会监督（公众和中介机构的监督）、行业自律是防范风险的第二道防线；政府监管是最后一道防线。政府通过评估社会组织的内控制度，抓好社会组织内控制度建设，实现对社会组织微观、动态监管。

　　三是兼顾防范社会风险与鼓励社会组织创新。安全与效率并重要求下，社会组织监管体系要处理好防范社会风险与鼓励社会组织创新的互动关系。这对于监管者而言，要遵循审慎监管的原则。审慎原则主要是指政府在行使自由裁量权时，特别是对于现有法律法规体系之外的社会组织创新是否具有合法性的价值判断时，应当通过科学、合理评估，而不是盲目地全盘否定。

　　四是完善监管的法律法规体系。目前，我国社会组织法律法规芜杂，监管的法律体系还很不完善，很多环节存在法律空白。在此情况下，确立适当的监管法律原则对于制定完备的社会组织监管法以防范、控制风险，确保社会组织服务体系稳健、高效运行，实现社会组织监管目标具有重要意义。以往社会组织监管法律法规大多以政治控制为出发点，随着政治、经济形势变化，应顺应时代要求，进一步释放社会活力，促进社会组织监管立法围绕安全、效率展开。

　　为服务于新时期“维护社会稳定与提升社会效率并重”监管目标，以风险监管视角完善社会组织监管体系，可以改变原本的静止、孤立、滞后的管理方式，缓解社会组织的准入监管压力，拓展社会组织监管的深度和广度，提升社会组织监管的整体效率。

　　（作者单位：北京市社会团体管理办公室）