新时代儿童福利事业的跨越与展望

  　儿童福利事业是中国特色社会主义事业最有温度的组成部分。回顾“十三五”，儿童福利事业的进步与发展令人赞叹。在我看来，至少有以下三个方面可圈可点：

　　一是儿童福利的受益对象范围及保障力度与时俱进。《民政事业发展第十三个五年规划》中明确指出要“坚持适度普惠、分类保障”的儿童福利理念，在传统基础上扩大了儿童福利范围，适度普惠的提出与坚持体现出我国儿童福利在制度设计上发生了重大的观念转变。从补缺型儿童福利到适度普惠型儿童福利，从孤残弃等特殊儿童到留守儿童、困境儿童、受疫情影响儿童等，儿童福利的受益对象范围与保障力度均在“十三五”期间有重大的发展与优化。尤其值得肯定的是，受益儿童范围扩大与儿童福利保障力度的提升始终立足于法律赋予民政部门作为公职监护人的法律地位，同时又适应了我国经济社会的发展状况，并积极回应了人民群众对儿童福利事业的期待。

　　二是儿童福利事业专门工作机制实现了历史性突破。2016年，民政部将隶属于社会福利和慈善事业促进司的儿童福利处调整、归并至社会事务司，将儿童福利与儿童保护职能集中到一起，专职负责未成年人保护工作，为儿童福利工作机构的进一步整合奠定了基础。在此基础上，中办、国办于2018年12月31日公布《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，进一步正式设立了专门的儿童福利司，标志着儿童福利正式成为民政工作的主要职能之一，实现了儿童福利事业发展的里程碑式突破。在完善儿童福利专门工作机制顶层设计的同时，“十三五”期间在强化儿童福利基层工作力量上也取得了显著进步。《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》明确了儿童主任的六项工作职责、儿童督导员的八项基本工作职责。

　　三是儿童福利立法取得了重大进步。法律体系的完善是儿童福利事业发展的保障，“十三五”期间，除出台了大量儿童福利政策性文件外，国家儿童福利立法也实现了里程碑式突破。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》，完善了国家监护制度，进一步明确了民政部门作为公职监护人的法律地位与主要职责。2020年10月17日，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称新未保法）。新未保法体现了“福利法化”的修法思路与方向，细化了民政部门在儿童福利与保护事业中的职责，明确了民政部门作为未成年人保护工作协调机制原则牵头单位的法定地位。可以说，新未保法有效弥补了我国尚缺乏专门性的儿童福利法典的不足，为儿童福利与保护事业的发展提供了更为系统的法律支撑。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出了保障妇女儿童合法权益、完善孤儿等社会福利制度等的要求。展望“十四五”，儿童福利事业的发展前景令人期待。具有“福利法化”特点的新未保法即将于2021年6月1日起正式施行，这部法律从顶层设计的层面对儿童福利事业的发展和完善提出了明确要求，赋予了民政部门更重要的角色并提出了更高的期待。新未保法12处提到民政部门，3处提到儿童福利机构，6处提到（民政）救助，2处提到收养评估。可以说，民政部门是新未保法规范最多的政府具体职能机构之一。展望“十四五”，结合新未保法的规定，民政部门应当准确把握和全面履行“公职监护人”的法定职责。新未保法在民法典原则确立国家监护制度的基础上，进一步明确了民政部门作为“公职监护人”的法律地位与承担临时监护、长期监护等法定职责，系统规定了包括监护监督、监护支持、监护干预、监护转移、监护替代等在内的国家监护完整制度体系。民政部门应当秉承“法定职责必须为”的理念，积极、主动且全面履行公职监护人的法定职责，这也是最有利于未成年人原则的要求。

　　民政部门还应着重做好未成年人保护工作协调机制牵头部门的职责。新未保法建立了未成年人保护工作协调机制，以统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作，还明确协调机制具体工作由“民政牵头为原则，其他部门牵头为例外”的原则。这意味着民政部门要在工作对象上，将所有儿童纳入工作视野；在依托力量上，要协调、指导、督促其他儿童福利与保护相关部门，特别是教育部门、卫生健康部门、司法机关等；在工作重心上，要在做好保障生活、防止侵害的基础上，拓展到关注儿童参与和发展。

　　需要直面的现实是，我国民政部门长期坚持补缺型儿童福利模式，在儿童福利与保护工作机制的运行方式上具有“被动性”的特点，在儿童福利观念上也存在突出强调“兜底线、基础性”的问题。可以说，无论是思想观念、工作模式还是专业匹配性等都还存在不足，而这都需要在今年6月1日新未保法正式实施以前做好必要的准备。

　　（作者系上海社会科学院法学研究所所长、研究员、博士生导师）